Presentación

Reformar el municipio: autogobierno indígena y régimen multimunicipal
ARACELI BURGUETE

Errores de las OSC en México

TERESA GARCÍA

Salud, enfermedad y el orden de lo posible
NORA GARCÍA

Por una vida digna en la población indígena
VERÓNICA ROCHA

Servicio social en la comunidad mazahua de San José del Rincón

EDGAR ESQUIVEL

VIH-SIDA en Vicente Camalote, Oaxaca
JULIO FLORES et al.

Educación ética y aprendizaje-servicio

MA. INÉS PIAGGIO

Eduquémonos-Educando. Programa EBC: conocimiento y servicio

RAMÓN LEOS

Quesos, cajetas y dulces. Productividad en la Sierra de Pénjamo
RENÉ ZEPEDA

Sociedad civil y servicio profesional de carrera

ROBERTO MORENO


Cada quien sus santos

PALOMA BRAGDON

Consideraciones acerca de la vivencia maternal
NORMA MENDOZA

Narración extra ordinaria de un lugar ni tan lejos ni tan cerca
MARÍA VALDIVIA

Hospital General de México y sus ancestros
GERARDO ROMERO et al.

Altruismo y tejido social. Reseña


En febrero de 2006 se cumple una década de la firma de los llamados "Acuerdos de San Andrés Larráinzar" cuyo eje central giraba en torno al reconocimiento de derechos y cultura indígena. Éste fue el primero y único, acuerdo firmado entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno (federal y del estado) en la agenda del Diálogo por la Paz, que preveía la celebración de varias mesas de trabajo que conducirían a compromisos entre las partes. Como es de dominio público el errático cumplimiento de estos acuerdos condujo al fracaso de la agenda por el diálogo y la paz. La reforma constitucional de 2001 fue notablemente impugnada por las organizaciones indígenas del país, por el móvil simulador que la alentó; motivo por el cual, el EZLN acusó de "traición" al Congreso, lo que contribuyó a polarizar a las partes.
Hoy el camino es incierto. Desde 1996 el Diálogo entró en un largo impasse, que lo puso en una situación de virtual suspensión y no hay señales que hagan suponer que las partes en conflicto volverán a encontrarse antes que concluya el gobierno de Vicente Fox. Los recientes acontecimientos de 2006 siembran aún mayor incertidumbre.
El principal dirigente del EZLN, el subcomandante Insurgente Marcos, ahora subdelegado zero, recorre el país promoviendo la Sexta Declaración de la Selva. Su presencia fuera de la selva emite señales que parecieran estar indicando un cambio de agenda. Y conviene entonces preguntarse ¿y los Acuerdos de San Andrés, qué? Por otro lado, hasta ahora el tema de los derechos indígenas no ha merecido interés en el programa de gobierno de los numerosos candidatos que contienden en
la disputa por la presidencia de la República. La única mención expresa de compromiso de cumplimiento de dichos Acuerdos están planteados en el programa de gobierno de Andrés Manuel López Obrador, pero ni aún por tal alusión la comandancia zapatista considera confiable al candidato del Partido de la Revolución Democrática.
Frente a este escenario confuso sobre el futuro del reconocimiento constitucional de los derechos de libre determinación y autonomía indígena coherente con lo comprometido en San Andrés, conviene quizá, ahora, volver la mirada hacia la reforma de 2001 y pensar en reformas de corto alcance, que si bien no responden a la expectativa indígena de lograr la "reforma de la reforma", por lo menos podrían contribuir a quitar algunos de los candados que los legisladores pusieron a la reforma constitucional de 2001. En esta colaboración argumento que algunos de dichos candados podrían eliminarse al realizar una reforma constitucional al artículo 115 constitucional. Ésta debería de estar orientada a modificar el régimen del municipio libre que es universal para todos los municipios del país y establecer, a cambio, un régimen multimunicipal que dé cabida a la diversidad municipal de México. Esta reforma permitiría, por lo menos, hacer realidad el autogobierno indígena, al hacer posible que el ayuntamiento se integre de acuerdo a las características sociopolíticas del municipio, y no con la obligatoriedad de que lo haga por presidente, síndico y regidores. Quedaría pendiente la reforma electoral (nacional y en los estados) que permita que la renovación del ayuntamiento pueda realizarse mediante mecanismos alternos a la de los partidos políticos, como ya sucede hoy día en Oaxaca, al reconocer el sistema electoral de "usos y costumbres" para todos los municipios oaxaqueños que así lo decidan.

Municipio libre: en el centro del debate de los derechos indígenas
En primer lugar es importante dejar sentada la centralidad que el municipio libre adquirió en la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena, el núcleo duro del reconocimiento de derechos a los pueblos indígenas se concentra en el apartado "A" del artículo 2° reformado, que enumera los derechos reconocidos, al tiempo que establece la obligatoriedad de que tales derechos se concreten en el marco municipal. Ante tal mandato conviene interrogarse sobre la pertinencia de tal decisión e indagar sobre los alcances que la institución del municipio libre ofrece hoy día, para ser el ámbito adecuado para que los derechos de libre determinación y autonomía indígena puedan verse allí realizados. Para efectuar tal acercamiento, veamos qué dice al respecto la reforma: A.- Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia a la autonomía para ...
A partir de aquí se enumeran siete fracciones que definen los derechos específicos que tendrían todos los pueblos indígenas de México en el ejercicio de sus derechos de libre determinación y autonomía: I) Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural; II) Aplicar sus propios sistemas normativos en la regularización de sus conflictos internos; III) Elegir de conformidad con sus normas y procedimientos tradicionales a las autoridades y representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno; IV) Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y demás elementos que constituyan su cultura e identidad; V) Conservar y mejorar su hábitat; IV) Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades; y VII) Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos.1
Pero el siguiente párrafo de inmediato acota los derechos enumerados señalando que solo podrán ser reconocidos y legislados en las entidades federativas y realizados en el ámbito municipal: Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.
Así las cosas, para situar el tema que aquí me ocupa de identificar los alcances de la institución del municipio libre en su relación con el ejercicio de los derechos autonómicos indígenas, me acercaré a buscar una breve respuesta a la pregunta ¿Permite la institución del municipio libre en México, que los pueblos indígenas puedan, en el ejercicio de sus derechos autonómicos, decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica y política y elegir de conformidad con sus normas y procedimientos tradicionales, a las autoridades y representantes para el ejercicio de sus formas de gobierno interno?
Para aproximarnos a alguna respuesta, veamos cuáles son los alcances que los propios legisladores marcaron a los derechos autonómicos reconocidos en la reforma de abril de 2001. Estos alcances pueden verse claramente delimitados en el Dictamen que antecedió al Decreto. En un fragmento del mismo se lee:
...Las variedades sociales [de los pueblos indígenas] son complejas y varían según las cultura y la región.
Por ello son las Constituciones y las leyes de los Estados las que, en forma natural, deben hacer el reconocimiento de unos y otros de acuerdo con sus circunstancias particulares.
Tal reconocimiento solo puede darse dentro del orden establecido por la Constitución, con respecto a las formas políticas vigentes, en especial el Municipio libre.
El Municipio libre es una institución flexible cuya organización permite una amplia gama de variantes. La expresión política natural de las comunidades se da en los municipios. Los Ayuntamientos están al alcance de las poblaciones indígenas para ser integrados con su representación. En ellos pueden aquellas actuar de acuerdo con sus usos y costumbres que adquieren pleno reconocimiento constitucional y legal... La obligación básica es sujetarse y atenerse al marco constitucional...
Ahora recordemos qué es lo que dice dicho marco constitucional:
Articulo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I.- Cada Municipio será gobernando por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado… (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).
Hasta aquí el texto constitucional. De su lectura cuatro asuntos llaman de inmediato la atención: 1) que la única forma de organización social, política y cultural que el artículo 2° reformado permite a los pueblos indígenas es la del municipio libre; 2) que la única forma de gobierno local que la Constitución reconoce para todos los pueblos indígenas del país es la del ayuntamiento municipal; 3) que las únicas autoridades que la Constitución reconoce son: presidente municipal, regidores y síndicos; y, 4) que la única forma de elección de la autoridad local es mediante el mecanismo de las contiendas partidarias, con voto libre y secreto.
Ante tales acotamientos, al intentar dar respuesta a la pregunta formulada respecto a ¿Qué tanto la institución del municipio libre en México, permite que los pueblos indígenas puedan efectivamente realizar su derecho a decidir (que finalmente, es éste el principal derecho autonómico) sobre sus formas de gobierno, organización social y representación entre otros, que el artículo 2° constitucional les reconoce? La respuesta es que la institución del municipio libre, en su diseño actual, no permite la realización de los derechos autonómicos indígenas en virtud que ignora la diversidad de las formas de organización sociopolítica, de autogobierno indígena al condicionarlos a una única forma de gobierno local.
Al obligar a que la institución del municipio libre fuera el único vehículo para que los derechos autonómicos puedan realizarse, los legisladores ignoraron la complejidad de la diversidad cultural que caracteriza a esas sociedades. Con tal requisito, resulta obvio que los derechos autonómicos indígenas nacieron muertos, ya que el diseño del Estado mexicano, en tanto Estado-nación -dentro de éste, la institución del municipio libre- no están diseñados para dar cabida a la diversidad, a la multietnicidad y en consecuencia a admitir la legalidad de otras formas de organización social, de integración y nombramiento de la autoridad y de la relación comunidad-cabecera municipal, entre otros.
Al acotar los derechos de libre determinación y autonomía y subordinarlos al corsé del municipio libre, el estado de cosas quedó igual que antes: las prácticas de organización social, gobierno y justicia indígena que los pueblos indígenas practican, quedaron de nueva cuenta fuera de la Constitución, porque ésta en realidad no se modificó. Así, cuando los indígenas intenten realizar, sobre la base de sus propias practicas socioculturales, algunos de sus presuntos "derechos autonómicos" reconocidos en el artículo 2º constitucional, estarán actuando fuera de la Constitución, en virtud que ésta no sufrió, simultáneamente, otras reformas (como la del artículo 115) que modificaran al Estado-nación y dieran cabida a la diversidad.

Por un régimen multimunicipal
Por los pobres alcances de la reforma al artículo 2°, el EZLN y las organizaciones indígenas rechazaron la reforma por considerarla una simulación, y han reclamado su modificación; desafortunadamente, ni el poder ejecutivo, ni los legisladores se han comprometido con una "reforma de la reforma", y parece poco probable que lo hagan por propia voluntad; a no ser que una nueva coyuntura vuelva a poner el tema sobre la mesa. Pero mientras esto no suceda, conviene explorar otros caminos para intentar que los derechos indígenas puedan encontrar algunos cauces
para su efectiva realización. Un camino viable podría ser una reforma al artículo 115 constitucional, que modifique el régimen monomunicipal del municipio libre, instituyéndose un régimen municipal que reconozca que distintos diseños de municipios y formas de integración del ayuntamiento puedan coexistir en el territorio nacional, en el marco de un nuevo régimen multimunicipal. Esto podría colocar en otra dimensión a la reforma en materia de derechos y cultura indígena, ya que con tal reforma se abrirían nuevos caminos para la constitucionalización de las formas de organización sociopolítica, de autogobierno y de renovación de la autoridad local, abriendo puertas al círculo vicioso en el que se ha entrampado la interpretación de los Acuerdos, aprendiendo lecciones de otros países, como Venezuela, que han avanzado en este sentido.2
Además, un régimen multimunicipal beneficiaría a todos los indígenas de México y no solo a aquellos que viven en los "municipios indígenas", en zonas culturalmente compactas. En la actualidad miles de indígenas en el país no habitan en territorios en donde ellos sean mayoría, sino en espacios territoriales multiétnicos. En un régimen multimunicipal los indígenas que viven en esa situación podrían crear nuevos tipos de municipios como por ejemplo el "municipio pluriétnico". Un régimen multimunicipal alentaría la creatividad indígena para la innovación en las instituciones y formas de gobierno local democráticas, que ahora se encuentran impedidas por los pobres alcances de la reforma constitucional del artículo 2º que sólo reconoce las formas de gobierno indígena por "usos y costumbres", que no siempre dan respuesta a la diversidad que existe al interior de los pueblos indígenas, que por cierto se caracterizan por su "diversidad en la diversidad".
Un régimen multimunicipal contiene adicionalmente un plus democrático para todo el país, ya que con él no serían beneficiados solo los indígenas, sino todos los municipios mexicanos. Con un régimen multimunicipal no se intentaría reconocer solamente la diversidad de las formas de gobierno local indígena, sino la de todos los municipios de México. La diversidad cultural no es patrimonio exclusivo de los pueblos indios; ellos tienen el mérito de insistir en el reclamo, pero sus beneficios pueden irradiar a todos los municipios del territorio nacional. Un régimen multimunicipal reconocería la diversidad como un valor polisémico y no solo étnico. Por ejemplo podrían crearse los municipios fronterizos u otros que la propia realidad cultural exija. El régimen multimunicipal reconocería además, a los municipios metropolitanos urbanos y rurales que están reclamando municipalistas mexicanos, sin excluir por supuesto, que muchos otros municipios del país refrendaran su preferencia por el municipio libre como la institución municipal adecuada a sus propias realidades.
Considero que un régimen multimunicipal haría posible que el municipio en México fuera una institución culturalmente adecuada para todos los mexicanos; indígenas y no indígenas. En la actualidad la institución del municipio libre, como única opción de gobierno local en el país, es una imposición de un Estado centralista que ahoga la diversidad cultural de todas las regiones de México portadoras de su propia especificidad sociopolítica. El municipio libre es hoy un residuo del México integracionista. El diseño de municipio libre como única opción, es monocultural por definición y concentra los resabios del centralismo del México homogeneizador. Este diseño de una sola forma de organización del gobierno local en México está agotado, como lo está el modelo de Estado-nación del que forma parte: es tiempo de dar paso al México pluricultural, al México multimunicipal.
En suma, la creación de un régimen multimunicipal no supone una renuncia al reclamo indígena y del EZLN de lograr "la reforma de la reforma" y tampoco plantea agotar en el autogobierno el catálogo de derechos autonómicos reconocidos en los Acuerdos de San Andrés; ciertamente estos continúan siendo una cuenta pendiente. Pero si haría posible avanzar en algunos puntos centrales como el autogobierno, lo que podría abrir una luz de esperanza para que las autonomías zapatistas -entre otras- puedan encontrar un espacio para su reconocimiento.

Régimen multimunicipal: ruta crítica hacia la reforma del artículo 115
Una eventual reforma en este sentido podría seguir la siguiente ruta crítica: a) una nueva formulación al artículo 115 en el que de manera breve y concisa se mandate constitucionalmente que siendo México un país diverso y multicultural, para reconocer esa diversidad se establece un régimen multimunicipal; b) se elaboraría una ley reglamentaria que a nivel nacional regulara dicho régimen, de forma tal que no queden puertas abiertas o resquicios para retrocesos en los derechos ciudadanos y de los vecinos en los municipios o a una interpretación limitada en los congresos legislativos de los estados, que puedan conducir a retrocesos de las conquistas del municipalismo, a realizar tipologías de creación de municipios de primera, segunda y tercera categoría, cercenando las históricas conquistas de los gobiernos locales, entre otros riesgos que esta propuesta podría tener, si no se tienen las precauciones necesarias; c) los estados se encargarían de realizar su propia tipología y organización municipal, que quedaría incorporada en la Ley Orgánica Municipal de cada entidad federativa.
San Cristóbal Las Casas, Chiapas, 26 de enero de 2006.


Notas
1 Decreto sin número, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001, que adiciona un segundo y tercer párrafos al Artículo 1°, reforma del Artículo 2°, deroga al párrafo primero del Artículo 4°.; y adiciona un sexto párrafo al Artículo 18, y en un último párrafo a la fracción tercera del Artículo 115, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2 En el año 2001 el Congreso de Venezuela discutía sobre reformas a la Constitución en materia municipal y la ley que lo reglamenta. De la propuesta -que fue publicada internet- nos interesa destacar el Capítulo V que reza: "Capítulo V. DE LA DIVERSIDAD DE REGÍMENES Y MUNICIPIOS INDÍGENAS. Los artículos 46, 49 y 50 proponían entonces: "Artículo 46.- La legislación municipal que desarrollen los Consejos Legislativos y los Concejos Municipales, deberá establecer diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los municipios, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores relevantes; así como las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración democrática que corresponda a los municipios indígenas y a los municipios con población indígena, de acuerdo a la naturaleza del gobierno local y las características de la entidad federal respectiva. Artículo 49.- El Municipio Indígena es la organización del régimen de gobierno y administración local, mediante la cual los pueblos y comunidades indígenas definen, ejecutan, controlan y evalúan la gestión pública de acuerdo a los planes previstos en su jurisdicción territorial, tomando en cuenta la organización social, política y económica, cultural, usos y costumbres, idiomas y religiones, a fin de establecer una administración municipal que garantice la participación protagónica en el marco de su desarrollo socio cultural. La organización municipal de los municipios indígenas será democrática y responderá a la naturaleza propia del gobierno local. Artículo 50.- Los pueblos y comunidades indígenas deberán tener participación política en los municipios en cuya jurisdicción esté asentada su comunidad y en tal sentido, debe garantizarse la representación indígena en el Concejo Municipal y en las Juntas Parroquiales. En los municipios indígenas los aspirantes al cargo de elección popular de Alcalde o Alcaldesa, de Concejales o Concejalas se elegirán de conformidad con los usos y costumbres de cada pueblo y comunidad indígena, atendiendo a lo establecido en la Constitución en concordancia con las leyes que regulan la materia electoral indígena." (20/08/2004) http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/leyes.asp?id=333.


Araceli Burguete Cal y Mayor, maestra en Sociología (Universidad Autónoma de Chapingo). Profesora-investigadora CIESAS-Sureste, desarrolla el proyecto Gobernar la diversidad. Experiencias de construcción de ciudadanía multicultural en América Latina. Una investigación colaborativa gobernar la diversidad en el área metropolitana de la ciudad de México. Resumen: Estudio de las formas que adquieren los reclamos de ciudadanía multicultural en cinco países de América Latina (Chile, Ecuador, Guatemala, Nicaragua Y México), en especial la naturaleza de los conflictos al implementar políticas multiculturales. burguete@ciesas.edu.mx; araceli_burguete@yahoo.com.mx